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中国应加快适应新一轮国际经贸规则演变

发稿时间:2020-07-28 15:55:54   来源:中国经济时报   作者:张茉楠

  当今世界正面临百年未有之大变局,国际规则正发生深刻变化,全球正由“经济之争”转向“规则之争”“制度之争”,并引发全球产业链体系的分化与重构。如何加快适应全球新一轮国际经贸规则变革重构的大趋势,积极参与全球经贸秩序重塑,并把握规则主动权,也是中国构建更高水平开放型经济新体制的应有之要义。

  当前全球多边经贸规则框架遭遇治理困境

  作为全球经济增长的“三驾马车”之一,贸易一直是全球经济发展的重要驱动力量。在20世纪80年代末和90年代初的全球化鼎盛时期,贸易增速曾是GDP增速的两倍。然而自2011年以来,不仅全球贸易增速持续低于GDP增速,商品贸易在GDP中的占比也在不断下滑。随着新冠肺炎欧宝体育app客户端的全球蔓延,全球贸易投资将受到重创。

  贸易政策不确定性以及超大型经济体之间的贸易冲突导致全球贸易形势趋于恶化。而更重要的是以规则为基础的全球多边贸易体制面临困境,特别是在应对不断蔓延和发酵的贸易保护主义方面大都表现“失灵”。

  全球经贸格局的不确定性、长期性和复杂性,加速了新一轮经贸规则的调整与大国之间的利益博弈。当前,多边、诸边与双边并行发展,但多边贸易体制对国际经贸规则重构的领导力在削弱,高标准自由贸易协定逐渐引领国际经贸规则的重构,并呈现出以下主要特征:超大型自由贸易协定引领全球新一轮经贸规则重构、发达经济体与新兴经济体之间利益诉求与博弈增强、经贸谈判重心从“边境规则”向“边境内规则”扩展延伸、服务贸易/数字贸易成为新一轮国际贸易规则的竞争焦点。

  新一轮国际经贸规则中的“三大规则”及挑战

  (一)规则一——“原产地规则”

  区域贸易协定中包含了一些不利于全球价值链跨国配置的规定,严苛的原产地规则推动全球价值链区域化,并引发全球产业链体系的分化与重构。在CPTPP中,几乎所有产品适用于税则归类改变标准,仅特定产品适用于区域价值成分和生产工序标准。同时,设定高标准的原产地规则也成为成员国对域外成员的非关税贸易保护工具。比如,USMCA、CPTPP均专门针对纺织服装产品设定了“从纱开始”的原产地标准,CPTPP要求非原产纤维和纱线重量不能超过使用该原料部件重量的10%,而非一般贸易协定中规定的货物总重量的10%。USMCA则要求包括乘用车、轻型卡车和汽车零部件在内的75%的汽车配件须在北美生产,以满足零关税待遇,而原NAFTA中的要求是62.5%。因此,新贸易协定中更为严格的原产地标准,将促使成员国更多使用区域内材料和货物。

  本质而言,自由贸易协定中的原产地规则带有与生俱来的差异性和排他性。在最惠国关税日益降低的情况下,原产地规则日渐成为各经济体实施贸易保护的一种政策性工具,逐渐成为一种非关税壁垒。加之“意大利面碗”效应及“排他性条款”的双重影响,使得区域价值链和全球价值链出现碎片化的倾向,不仅人为割裂了全球价值链,而且造成相关国家在全球价值链中国际分工的重新调整。

  (二)规则二——“三零原则”

  从全球范围来看,推动“零关税、零壁垒、零补贴”,即“三零”规则正成为新一轮区域自由贸易协定谈判的前沿性议题。事实上,“零”并非意味着立即取消,而是一个渐进过程,即保证最大限度地消除绝大多数贸易品的关税、各种非关税壁垒和各种扭曲市场价格的产业补贴,而这也成为当今主要经济体推动贸易协定的目标之一。目前,美墨加、美日、日欧等多个低关税的贸易体系逐渐形成:特朗普在G7加拿大峰会上首次提出了“三零”目标,并将取消美欧非汽车工业产品的关税、非关税壁垒和补贴写入2018年7月美欧发表的联合声明中,尽管目前还是个“悬而未决”的提议,但毕竟这是未来的大趋势,也可能成为高标准自贸谈判的焦点议题。2018年7月,日本与欧盟签署日欧EPA,这两大经济体占全球经济总量的30%、贸易总量的40%,内容涉及取消关税、破除非关税壁垒及扩大服务贸易、开放服务市场、电子商务等多个方面。2018年9月USMCA达成,主要内容涉及三国间农产品贸易实现零关税、汽车配件零关税,不对出口到对方市场的产品使用出口补贴或WTO特殊农业保障措施等一系列条款。

  (三)规则三——“竞争中立原则”

  目前竞争中立原则已经成为CPTPP、USMCA以及EPA等超大型自由贸易协定的重要章节。据统计,目前全球已有40多个国家适用竞争中立原则。同时,美国、澳大利亚与韩国、以色列、智利等18个国家通过签署双边FTA强调或蕴含了竞争中立原则,适用竞争中立原则国家的GDP比重达到全球经济总量的60%以上。但另一方面,在目前多数多边谈判议题进入无授权状态下,国际上对于“竞争中立”没有统一界定。本质而言,“竞争中立”要求在国际市场中消除对发展中国家国有企业的歧视,不对国有企业进行专门限制,按照“特殊与差别待遇”原则对发展中国家给予一定的义务豁免和优惠待遇。而事实上在新的区域自贸协定中也是差别化处理,如CTPP在“国有企业和指定垄断”中虽然基本保留了TPP中全部条款,但由于马来西亚、越南、新加坡等国都有大量国有企业,所以其中并没有直接取消国有企业享有的财政补贴,而是规定缔约国不得以向国有企业提供直接或间接非商业援助的方式进行补偿。

  新一轮国际经贸规则的未来趋势及展望

  (一)WTO多边规则体系的命运将何去何从

  当前,多数成员已提交了WTO欧宝体育app官网方案,但各方立场分歧依然巨大,这也是考验WTO历经25年欧宝体育app官网停滞后时间能否“大破大立”的关键。总体而言,美国全球贸易战略仍是影响WTO“去留”的关键变量。特朗普曾扬言要退出WTO,给WTO现代化欧宝体育app官网造成巨大的压力。WTO前总干事拉米建议,WTO欧宝体育app官网可以有A计划(有美国参与)或B计划(没有美国参与)两种选择,但无论如何WTO都需要一个新的体系。从美国实施贸易策略的步骤来看,坚持以“美国优先”为主轴,通过双边磋商、创建新区域经贸规则、重构WTO的路线图更为清晰。显见,美国更倾向于将WTO作为其贸易政策工具箱中的重要工具之一,更倾向于“先破后立”,而非“另起炉灶”。就WTO欧宝体育app官网的现实性而言,实现部分协议是可能的,例如少数国家签署更多的协议(所谓的灵活多边主义)。可以根据《马拉喀什建立WTO协定》第10条规定,除了少数大原则外(如最惠国条款,国民待遇等),其他都可以WTO成员三分之二多数通过。此外,考虑充分纳入新议题,通过双边、诸边及超大型区域自贸协定等议题的解决将有望为WTO现代化欧宝体育app官网提供可借鉴的模板。

  (二)争夺全球经贸规则主导权进一步加剧

  展望未来,美西方争夺全球规则主导权的战略意图进一步凸显。而国际贸易摩擦频频的背后本质是“规则之争”。近年来,全球价值链、贸易链、供应链布局发生深刻变化,数字经济、区块链、人工智能、云计算等新兴技术发展迅猛。可以预计的是,围绕新议题设置与谈判将成为新一轮规则话语权争夺的前沿地带。数字贸易不仅是当下中美贸易摩擦及美国对华高科技遏制与封锁的前沿,还将长期持续交锋。除此之外,发达国家很可能按照高标准以及共同价值观制定全球贸易规则,以便形成对他国的规则壁垒和利益的挤压。

  (三)“中国议题”的矛盾与解决将成焦点

  正如上文分析,当前一些MegaFTA规则中有一个共同特征,即“ABC规则(anyonebutChina)”。首要解决新一轮国际经贸规则中的“中国议题”。

  首先,“非市场经济地位问题”。“非市场经济地位问题”是中国与发达国家博弈的核心问题之一。非市场经济地位导致中国的出口企业在贸易摩擦以及对外反倾销应诉中处于极为不利的地位。根据中国商务部统计数据,目前全球已有包括俄罗斯、巴西、新西兰和澳大利亚等在内的八十多个国家承认中国具备市场经济地位。而发达国家美国、欧盟和日本,多年来一直拒绝认可。在解决中美贸易摩擦的过程中,中国加快了开放步伐。“非市场经济国家”自贸区限制性条款可能被美国塞入美欧贸易协定、美日贸易协定,以及其他FTA谈判中。

  第二,产业补贴问题。2020年1月14日,美日欧发表联合声明,指出WTO规则所禁止的现行补贴规定,不足以解决某些地区扭曲市场和贸易的补贴现象,因此必须在WTO框架下强化工业补贴领域的国际规则,此声明虽未点名,但被解读为直指中国。由于补贴牵涉政府管理经济的方式,是一个带有全局性的问题,加上我国政府补贴政出多门、种类多样,因此补贴已经成为我国在多边贸易关系中面临的最为重大的问题,其影响不亚于发达国家长期关注的知识产权问题。中国相当大一部分违反世贸组织规则的补贴往往是由省级和地方政府机构提供给出口商的。按着WTO框架下《SCM协议》调整补贴政策或者取消补贴政策,最大程度地降低与WTO补贴规则冲突的风险,新出台的补贴措施应该尽量具有非专向性特征,也要严格避免采用禁止性补贴(即出口补贴和进口替代补贴)。

  第三,市场/制度壁垒问题。目前,从TTIP、TTP到美韩FTA、美墨加协定(USMCA)、日本-欧盟FTA(EPA)以及CPTPP的谈判内容看,谈判议题向边界后规则转移,这对中国贸易、投资、产业与经济增长方式是巨大的挑战。如果不参与制定和接受新规则,中国可能被美欧日联合排斥在下一轮全球化之外,中国面临的贸易投资壁垒将显著上升。因此,对于与我国欧宝体育app官网方向一致的规则,要顺势而为,加大“接轨”与“融入”力度。

  开放是中国最大的欧宝体育app官网。适应全球新一轮国际经贸规则变革重构大趋势,积极推动缔结新的贸易协定,加快推动我国开放型经济从要素型开放转向制度型开放,不断完善开放发展的制度环境,是构建更高水平开放型经济新体制的要义。因此,对于这些“中国议题”的解决也将成为中国新一轮开放型经济新体制构建的核心议题。可以预见的是,新一轮开放是实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放,本轮开放更具战略主动性,更契合中国经济发展内在需求和全球经济格局深刻变革的需要。